舟委办〔2012〕75号

培育发展中心镇是省委、省政府实施新型城市化和促进城乡一体化发展的重要举措，是推进舟山群岛新区城乡一体化的重要抓手，也是拉动有效投资建设舟山海洋产业集聚区的重要平台。根据《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》（浙委办〔2010〕115号）精神，现就我市加快中心镇发展和改革提出如下实施意见：

一、指导思想和主要目标

（一）指导思想：坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和构建社会主义和谐社会为指导，紧紧围绕“开发开放，先行先试”总要求，以全面推进浙江舟山群岛新区建设为契机，以统筹城乡走新型城市化道路为主线，以培育海岛型特色块状经济、加快重点区块的人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约为目标，以完善规划体系拓展发展空间、创新管理体制和运作机制为重点，以培育舟山海洋产业集聚集区拉动重点区域有效投资为依托，通过加大政策扶持、财政投入、要素保障和扩权改革等途径加快中心镇的发展，把中心镇培育成为经济繁荣、功能完备、生态文明、宜居宜业、集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的具有海洋经济特色的物质富裕、精神富有重点城镇，努力构建统筹城乡发展新平台。

（二）主要目标：到2015年，把8个中心镇培育成为县域人口集中的新主体、产业集聚的新高地、功能集成的新平台、要素集约的新载体，成为经济特色鲜明、社会事业进步、社会管理完善、生态环境优良、功能设施齐全的县（区）域中心或者副中心。到2015年，力争8个中心镇的建成区户籍总人口达到25万人或常住总人口达到50万人以上，建成区户籍人口聚集率达到45%以上；有效投资年均增长率达到30%，8个中心镇年总有效投资达到300亿元以上；财政收入年均增长达到15%，8个中心镇年财政总收入达到25亿元以上；努力把小城市培育试点六横镇培育发展成为现代化新型小城市。

二、主要任务

（一）以区位条件为前提，着力加强规划指导。

把加强规划指导作为中心镇培育的重要前提。中心镇建设要围绕舟山群岛新区发展规划，按照城乡一体化发展要求，建立布局合理、具有特色、适应海洋经济发展要求的城镇规划体系。加快修编中心镇总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划，编制完善中心镇控制性详细规划，进一步提升各类规划在中心镇发展和改革中的重要作用。其中，产业发展规划要遵循海洋开发规律，与各类功能岛定位和舟山海洋产业集聚区发展规划相衔接，根据各中心镇所属岛屿的分布特点，因岛制宜，逐岛定位。要在产业发展规划中强化防灾减灾意识，积极探索和产业培育逐岛定位相适应并与市、县域海洋经济总体规划相衔接的防灾减灾规划体系建设。本着高起点高标准的要求，按照小城市的建设标准来考虑中心镇的发展布局，加强中心镇总体规划与土地利用总体规划在用地布局、用地规模、用地时序方面的衔接。充分考虑统筹中心镇所属岛屿的开发与保护，实行岸线、岛屿分类指导与管理，强化开发建设中的保护，实现环保与建设同步。为保障规划的有效实施，要切实做好规划的编制及实施管理，产业发展和城镇发展要严格按规划组织实施，确实需要调整规划的按法定程序办理。逐步建立规划实施的检查、纠正和责任追究制度。

（二）以特色经济为标杆，着力推进产业发展。

把加快推进产业发展作为中心镇培育的核心内容。紧紧围绕发展实体经济，积极引进战略性新兴产业，大力培育龙头骨干企业，做大做强特色产业，提升改造传统产业，增强经济发展实力。将中心镇建设成为各具特色、集聚辐射功能较强的现代化小城镇。重点围绕“临港制造、海洋物流、海洋工程与船舶、海洋旅游、绿色临港石化、海洋资源综合开发利用、海洋生物医药和现代海洋渔业”等产业，支持和鼓励有条件的中心镇建设海洋产业集聚区。通过提升集聚区内的软硬件设施，加快集聚区平台建设，提高各中心镇集聚区对内外资的吸引力，引导区域范围内的企业向集聚区集中。六横镇、虾峙镇重点发展高端船舶和海洋工程装备、港口物流、大宗商品加工等临港产业；金塘镇重点发展以国际集装箱中转、储运和增值服务为主的港口物流业；衢山镇建设国际离岸燃油供应中心和矿砂、煤炭等大宗商品深水中转中心；高亭镇重点发展临港制造业、港航服务业和商住服务业；菜园镇重点发展海洋休闲旅游业和大宗商品中转物流中心；洋山镇重点发展集装箱运输、保税物流及相配套的加工增值综合服务；白泉镇重点发展临港产业、商贸服务业和休闲旅游业。

（三）以重大项目为依托，着力加大有效投资。

把加大有效投资作为中心镇培育的重中之重。深入实施中心镇“双百双千”工程，加大有效投资，努力使各中心镇的项目有效投资在所属县（区）域处于领先地位。突出抓好有利于改善发展环境的基础设施项目、有利于保障改善民生的社会事业项目、有利于发展壮大实体经济的重大产业项目，提升中心镇综合承载和集聚集约发展水平。建立“专门领导协调、专职部门牵头、专业人员负责、专项资金配套”的项目前期工作机制，健全“责任落实、现场协调、跟踪督办”的项目建设协调推进机制，力争项目早开工、早竣工、早投用；完善多元投入机制，通过项目推介会、招商会，主动对接引进项目和资金，引进央企和外商进行项目投资；引导推动浙商回归，引进更多的社会投资参与中心镇建设发展。

（四）以服务均等化为目标，着力促进城乡统筹。

把实现城乡统筹作为中心镇培育的重要内容。要以中心镇产业发展布局为依托，以“六大体系建设”、“七大行动计划”等城乡统筹发展措施为抓手，加快推进公共服务均等化。一是基本民生性服务方面实现均等化。建立县（区）、镇两级就业公共服务网络和面向困难群体的就业援助制度，渔农民就业率达到90％以上；构建严密的社会保障安全网，继续推进养老、基本医疗、失业等社会保险，同时积极发展社会救助、社会福利和慈善事业，做到低保户达到应保尽保。二是公共事业性服务均等化。按照社会主义新渔农村建设的总体目标和城乡公共服务均等化的基本要求，不断推进公共服务向中心镇农村覆盖。根据人口集聚规划做好学校布局调整，继续加大中心镇教育投入力度，制定并实施薄弱学校质量提升计划，妥善解决外来务工人员子女教育问题，创新教师补充机制，积极支持各类职业院校、成人学校（社区学院）参与转产转业渔农民和渔农村预备劳动力的培训；加强基层卫生服务体系建设，设置规范化卫生监督机构，创建省级规范化社区卫生服务中心（乡镇卫生院），根据“20分钟服务圈”，每个渔农村社区对应设置社区卫生服务站（村卫生室），实施一体化管理，深化基本公共卫生服务项目；推进中心镇海洋文化建设，满足群众的精神文化需求，中心镇各社区要有固定的文化、体育活动场所，建有１个以上文体活动中心或室外文体活动场地。初步建立城乡均等化的公共服务体系，使农村居民基本享受与城镇居民同质化的公共服务。

（五）以基础设施为重点，着力强化要素保障。

把强化基础设施建设作为中心镇培育的重要支撑。加快建立中心镇用地指标优先保障制度，实施城乡建设用地增减挂钩试点；建立重大建设项目县（区）、镇两级分担机制，完善专项资金配套制度。在政府主导的前提下，鼓励投资主体多元化，按照“谁投资、谁受益”的原则，采取公有民营、民办资助、股份制等多种形式，吸引社会资本、境外资本投资参与基础设施、公共设施和产业集聚区的建设和运营。要以产业发展为依托，推进各中心镇岛内和岛际交通、大陆引水和海水淡化、输变电等工程，提升中心镇基础设施保障水平。同时树立“以民为先”的理念，改善涉及民生的中心镇基础设施。大力推进城乡道路交通、水电气、污水垃圾处理、广播电视通讯网络等工程建设。自来水普及率、生活饮用水达标率均达到98％以上；建成区的工业三废及生活废弃物按环保要求得到有效治理，达标排放，排污管道普及率达到90％以上，有集中处理的垃圾填埋场或垃圾中转站。

三、改革举措

（一）开展强镇扩权，下放管理权限。

根据《浙江省强镇扩权改革指导意见》关于下放适合中心镇发展的经济社会管理权限的相关要求，按照“依法下放、能放则放”的原则，对各省级中心镇根据实际需要和可操作性，赋予部分县级经济社会管理权限。其中，在金塘和六横两镇目前已享受县级社会管理权限和部分市级经济管理权限的基础上，根据实际情况进一步下放发展所需的市级经济管理权限。为全面提高各中心镇的统筹协调、自主决策和公共服务能力，在进一步下放中心镇迫切需要的管理事项的基础上，根据有利于加强执法、提高效率、促进发展的原则, 积极推进各中心镇由县级职能部门授权的服务平台建设。参照小城市试点镇的做法，着力在行政审批、行政执法、就业保障和应急维稳等综合服务平台建设上有新突破。重点是加快建立“权责一致、集中办理、运作顺畅、便民高效”的审批服务机制，“有章可循、有法可依、便捷高效”的行政执法体制，“六统一”的就业保障服务机制，“源头治理、动态管理、应急处理”的应急维稳机制。

（二）理顺管理体制，提高行政效率。

按照省级中心镇的培育要求，以“小政府大服务”为导向，进一步理顺中心镇行政管理体制，提高行政效率。加强中心镇领导班子建设，中心镇党委书记一般由所在县（区）领导班子成员兼任。少数不兼任的，可根据工作需要和干部本人条件，高配为副县处级。根据中心镇需要，县（区）有关部门应根据有利于加强执法，促进发展，做好服务，提高效率的原则，在省级中心镇设立派驻机构（高亭镇、菜园镇除外）。同时，按照精简、统一、效能的原则，加强对驻镇部门派驻机构的监督与管理，除国家规定实行垂直管理的部门外，其他部门驻镇机构和人员，实行条块结合，以块为主的管理体制。对部门驻镇派驻机构主要领导的任免，须书面征求镇党委意见。组织人事部门要积极创造条件，配精配强中心镇的中层管理干部。同时，以“上派下挂”等方式充实中心镇经济、管理、规划、建设等领域的专业干部，特别是事业单位招聘，中心镇可根据需要在上级相关部门监督下，实行公开招聘。

（三）改革财政体制，实现有效配置。

建立和完善有利于中心镇发展的财政体制。合理划分县（区）与中心镇的事权，按照财权与事权相匹配的原则，进一步理顺县（区）与中心镇的财力分配关系，实现财力适度向中心镇倾斜，促进中心镇经济社会发展。建立中心镇发展激励机制，市政府每年安排一定的资金，奖励工作较为突出的中心镇，县（区）政府要按同金额配套。同时，中心镇土地出让金净收益市留成部分用于奖励工作较为突出的中心镇。县（区）也要将中心镇土地出让金净收益留成部分返还用于中心镇建设。将在中心镇征收的城镇基础设施配套费全额留镇使用，其他规费除按规定上缴中央和省以外，原则上留给中心镇使用。

（四）实施金融创新，拓展融资渠道。

各县（区）政府要扶持有条件的中心镇建立专门的建设投资公司，负责中心镇建设筹资、投资和资产经营；坚持鼓励“谁投资，谁受益”的原则，采取财政贴息、适当补助等手段，引导社会资金投向公共产品和公共服务；积极支持中心镇的各类投资主体向银行申请贷款加快基础设施建设；鼓励银行业金融机构加大对中心镇海洋经济重点领域、重点项目、重点企业的信贷投放力度；支持中心镇符合相应条件的企业上市融资，发行企业债券、短期融资券、中期票据和中小企业集合债券（票据）。积极发展融资租赁、信托融资、私募股权基金等多元化融资方式。大力培育自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织和信贷担保组织。支持设立村镇银行，在国家相关政策允许的条件下，支持符合条件的小额贷款公司转制为村镇银行，开展资金互助社、保险互助社等新型金融组织试点。

（五）完善土地管理，提升规划空间。

加大用地支持力度。市、县（区）在土地利用总体规划修编时，要充分考虑中心镇发展需要，做到合理布局，统筹安排。各县（区）要从省政府切块下达的用地指标中，安排一定数量专项用于中心镇发展。市政府也将在用地指标方面给予中心镇必要的支持。支持和鼓励中心镇开展宅基地整理和农村土地综合整治，通过宅基地整理节余的土地指标重点用于中心镇建设，综合开发利用沿海滩涂、低丘缓坡等未利用地，做到节约集约用地。

（六）创新社会管理，营造和谐氛围。

围绕改革发展稳定大局，谋划社会管理创新。完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，充分发挥中心镇在加强社会管理创新中的引领作用，积极先行先试。重点是以“网格化管理、组团式服务”为依托，以中心镇社会管理服务中心为平台，按照属地管理的原则，最大限度地整合基层管理服务资源、强化基层工作基础，形成覆盖城乡、条块结合的管理服务体系，做到横向到边、纵向到底，实现社会管理终端化。同时，要协调各方面利益关系，建立健全群众利益协商机制，依法按政策妥善处理人民内部矛盾。进一步健全流动人口服务与管理工作机制，切实完善特殊人群管理服务政策，促进流动人口和特殊人群服务与管理工作更加规范有效。同时，以推进城乡一体化发展的体制改革为重点，积极探索户籍制度改革，多渠道促进人口就业性、居住性和迁移性转移，加快人口向城镇集中。

（七）深化社保改革，缩小城乡差距。

建立新型的社会保障机制，促进城镇渔农民安居乐业。加快建立城乡统一的就业制度和就业公共服务平台，将准备转移就业的渔农村劳动者统一纳入城镇居民就业政策和服务范围。探索建立城乡统筹、制度和政策相互衔接的社会保障体系，加快推进社会保障制度全覆盖，逐步缩小城乡社会保障待遇差距。已在中心镇就业、与用人单位建立劳动关系的人员，应按规定参加各项社会保险。

四、保障措施

（一）组织领导

市里已成立省级中心镇发展改革领导小组，负责组织协调全市中心镇发展和改革工作。领导小组办公室设在市发改委，负责日常工作。各县（区）也要尽快建立相应的组织协调机构，切实加强对这项工作的组织领导。对中心镇发展中遇到的重大问题，县（区）主要领导要亲自进行协调。

（二）责任考核

建立中心镇发展与改革考核监督机制。由各级主要领导负责协调中心镇各项政策落实，各级党委政府督查室加大督查力度，保证中心镇的各项政策措施落实到位。同时，按照市委、市政府关于中心镇发展与改革的有关要求，每年由市中心镇发展改革领导小组办公室对各省级中心镇的有效投资等工作完成情况进行考评，对工作突出的中心镇予以奖励。同时，县（区）负责年度的日常考核和督查工作。把中心镇考核结果与干部使用挂钩。对工作责任性强、实绩明显的中心镇党政“一把手”，符合《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的任职资格和条件的，要及时提出提拔使用意见，按干部管理权限上报审批。

中共舟山市委办公室

舟山市人民政府办公室

2012年11月19日